Phân kỳ đầu tư là chia việc thực hiện một dự án thành nhiều giai đoạn theo thời gian, vẫn trong một quyết định đầu tư; còn dự án thành phần là một phần của dự án được tách ra để quản lý, phê duyệt và triển khai như một dự án riêng, khi phần đó có thể vận hành, khai thác độc lập. Cả hai đều phải được xác định từ đầu, trong chủ trương hoặc quyết định đầu tư, chứ không tự chia giữa chừng.
Với chủ đầu tư dự án vừa và nhỏ, ví dụ khu du lịch sinh thái, trang trại lớn có xưởng chế biến, khu nhà ở nhiều lô, chia giai đoạn là cách để không phải huy động toàn bộ vốn một lúc. Nhưng chia sai cách thì từng giai đoạn lại phải điều chỉnh quyết định, hoặc nặng hơn, bị coi là chia nhỏ để né thủ tục. Bài này giải thích cách chia đúng và cách ghi vào quyết định phê duyệt.
Phân kỳ và dự án thành phần khác nhau thế nào
Hai khái niệm hay bị dùng lẫn. Bảng dưới đặt chúng cạnh nhau.
| Tiêu chí | Phân kỳ đầu tư | Dự án thành phần |
|---|---|---|
| Bản chất | Một dự án, nhiều đợt thực hiện | Một phần của dự án được quản lý như dự án riêng |
| Quyết định đầu tư | Một quyết định, ghi tiến độ và quy mô từng giai đoạn | Mỗi dự án thành phần có thể có quyết định phê duyệt riêng, theo khung chung đã được xác định |
| Điều kiện | Giai đoạn sau phụ thuộc giai đoạn trước là bình thường | Phần được tách phải vận hành, khai thác được độc lập hoặc theo tiêu chí luật đặt ra |
| Tổng mức đầu tư | Một tổng mức, có thể chia theo giai đoạn | Mỗi dự án thành phần có tổng mức riêng |
| Khi nào dùng | Cùng một chủ đầu tư, nguồn vốn theo tiến độ | Hạng mục lớn cần quản lý riêng, có thể khác chủ đầu tư hoặc khác nguồn vốn |
| Rủi ro | Giai đoạn sau lệch so với ghi ban đầu thì phải điều chỉnh | Tách không đủ điều kiện có thể bị coi là chia nhỏ dự án |
Tiêu chí cụ thể để được tách dự án thành phần nằm trong Luật Xây dựng và các luật chuyên ngành như Luật Đầu tư công; đối chiếu bản hiện hành với dự án của bạn.
Điều kiện để một phần trở thành dự án thành phần
Ở mức nguyên lý, một phần của dự án thường chỉ được tách khi đáp ứng các điều kiện sau:
- Phần đó có thể vận hành, khai thác sử dụng độc lập, hoặc được tách theo tiêu chí mà luật chuyên ngành cho phép (ví dụ tách phần bồi thường, giải phóng mặt bằng ở một số loại dự án).
- Việc tách được xác định trong chủ trương đầu tư hoặc trong quyết định đầu tư của dự án chung, không phải quyết định sau khi đã triển khai.
- Mục tiêu, quy mô, tổng mức đầu tư của từng dự án thành phần được xác định rõ và cộng lại khớp với dự án chung.
- Từng dự án thành phần vẫn chịu các thủ tục về quy hoạch, đất, môi trường, xây dựng như một dự án; việc tách không làm mất nghĩa vụ đánh giá tác động của toàn dự án.
- Người quyết định đầu tư từng dự án thành phần là cấp có thẩm quyền theo quy định, có thể khác nhau giữa các phần nếu nguồn vốn khác nhau.
Nếu một phần không vận hành được khi đứng riêng, ví dụ một hệ thống xử lý nước thải chỉ phục vụ khu chưa xây, thì nó nên là một giai đoạn trong phân kỳ, không phải dự án thành phần.
Ghi phân kỳ vào quyết định đầu tư
Quyết định đầu tư có phân kỳ nên có một phụ lục riêng mô tả từng giai đoạn: hạng mục nào, quy mô bao nhiêu, mốc thời gian bắt đầu và kết thúc, chi phí dự tính cho từng giai đoạn trong tổng mức. Phần chung ghi những gì cả dự án phải có ngay từ đầu, ví dụ đường nội bộ chính, hệ thống cấp điện, trạm xử lý nước thải quy mô đủ cho giai đoạn đầu và thiết kế chừa chỗ mở rộng.
Cách ghi tiến độ giai đoạn sau quan trọng. Ghi cứng "giai đoạn hai khởi công năm thứ ba" thì nếu thị trường chưa thuận, chủ đầu tư rơi vào thế chậm tiến độ. Ghi theo điều kiện, ví dụ giả định "giai đoạn hai triển khai trong vòng một số năm sau khi giai đoạn một đi vào vận hành" lại có thể không khớp với tiến độ đã cam kết trong chủ trương đầu tư và tiến độ sử dụng đất. Cân bằng giữa hai cách này phải dựa trên tiến độ đã cam kết với Nhà nước, vì đó là trần.
Với dự án có đất thuê của Nhà nước, phân kỳ đầu tư còn gắn với việc giao đất, cho thuê đất theo tiến độ. Đất của giai đoạn sau nếu đã được giao mà để trống quá lâu có thể bị xem là chậm đưa đất vào sử dụng. Nên trao đổi với cơ quan quản lý đất đai về khả năng giao đất theo từng giai đoạn.
Phê duyệt các bước sau theo từng giai đoạn
Khi đã có quyết định đầu tư với phân kỳ, các bước tiếp theo có thể đi theo giai đoạn: thiết kế triển khai sau thiết kế cơ sở, dự toán, giấy phép xây dựng, kế hoạch lựa chọn nhà thầu được làm cho hạng mục của giai đoạn đang triển khai. Điều này giúp giảm chi phí ban đầu và cho phép chủ đầu tư điều chỉnh thiết kế chi tiết của giai đoạn sau theo kinh nghiệm thực tế.
Tuy vậy, có những thủ tục nên làm cho toàn dự án ngay từ đầu. Quy hoạch chi tiết hoặc tổng mặt bằng phải thể hiện cả dự án. Thủ tục môi trường đánh giá tác động của toàn bộ quy mô, kể cả giai đoạn chưa xây. Phương án phòng cháy chữa cháy tổng thể, giao thông tiếp cận cho xe chữa cháy cũng nên tính cho quy mô cuối cùng, để giai đoạn sau không phải phá dỡ cái đã làm.
Khi cơ quan môi trường cấp giấy phép môi trường, có thể chỉ cấp cho phần công trình xử lý đã xây xong của giai đoạn đầu, rồi cấp điều chỉnh khi giai đoạn sau hoàn thành. Cách làm cụ thể theo quy định về giấy phép môi trường; bạn nên hỏi cơ quan cấp phép từ trước để thiết kế công trình xử lý phù hợp.
Ví dụ giả định: khu du lịch sinh thái ba giai đoạn
Một doanh nghiệp được chấp thuận làm khu du lịch sinh thái trên đất có rừng sản xuất và đất nông nghiệp. Quyết định đầu tư ghi ba giai đoạn. Giai đoạn một gồm đường vào, khu đón tiếp, nhà hàng, một cụm nhà nghỉ và trạm xử lý nước thải mô-đun đầu. Giai đoạn hai thêm cụm nhà nghỉ thứ hai và khu hoạt động ngoài trời. Giai đoạn ba thêm khu hội nghị và mô-đun xử lý nước thải thứ hai.
Quy hoạch chi tiết thể hiện cả ba giai đoạn; báo cáo ĐTM đánh giá quy mô cuối cùng. Tổng mức đầu tư chia theo giai đoạn trong phụ lục. Thiết kế triển khai và giấy phép xây dựng chỉ làm cho giai đoạn một. Khi chuẩn bị giai đoạn hai, chủ đầu tư nhận thấy cần thêm một số phòng so với dự kiến; vì quy mô tổng không đổi, chỉ chuyển một phần từ giai đoạn ba sang giai đoạn hai, người quyết định đầu tư xem xét điều chỉnh nội dung phân kỳ mà không làm thay đổi mục tiêu, quy mô tổng.
Ví dụ cho thấy giá trị của việc nghĩ đến quy mô cuối cùng từ đầu: phần lớn điều chỉnh về sau trở thành điều chỉnh nội bộ giữa các giai đoạn, ít khi chạm vào những nội dung phải xin lại cơ quan nhà nước. Tất nhiên, việc điều chỉnh cụ thể có phải thẩm định lại hay không còn phụ thuộc vào quy định hiện hành và mức độ thay đổi.
Phân kỳ không phải là cách chia nhỏ để né thủ tục
Pháp luật về xây dựng, đầu tư và môi trường đều có nguyên tắc chung là xác định dự án theo bản chất và tổng quy mô, không theo cách chủ đầu tư chia hồ sơ. Một dự án chia thành nhiều "dự án nhỏ" trên các thửa đất liền kề, cùng chủ đầu tư, cùng mục tiêu, có thể bị cơ quan nhà nước xem xét như một dự án thống nhất. Khi đó các thủ tục đã bỏ qua như ĐTM, thẩm định của cơ quan chuyên môn, chấp thuận chủ trương sẽ phải làm lại và chủ đầu tư có thể bị xử lý.
Lý do thực tế cũng rất rõ: tác động môi trường, giao thông, hạ tầng của một khu là tổng của tất cả các phần. Đánh giá từng phần riêng lẻ sẽ bỏ sót tác động cộng dồn, và chính cộng đồng xung quanh là người chịu. Phân kỳ đúng nghĩa là minh bạch quy mô cuối cùng, rồi thực hiện dần theo khả năng vốn.
Nếu bạn đang cân nhắc chia dự án vì một thủ tục quá nặng, nên hỏi thẳng cơ quan có thẩm quyền về cách xác định dự án và các phương án hợp pháp, thay vì tự chia và hy vọng không ai nhận ra.
Lỗi hay gặp khi chia giai đoạn
Hạ tầng dùng chung chỉ làm đủ cho giai đoạn một. Đường nội bộ, đường ống, trạm biến áp làm vừa khít giai đoạn đầu, đến giai đoạn sau phải đào lên làm lại, tốn kém và có khi phải xin lại giấy phép.
Tổng mức đầu tư giai đoạn sau tính theo giá hiện tại. Giai đoạn triển khai sau vài năm mà không tính trượt giá thì gần như chắc chắn phải điều chỉnh tổng mức khi tới lúc làm.
Không theo dõi tiến độ đã cam kết với Nhà nước. Chủ đầu tư nhìn tiến độ trong quyết định đầu tư của mình mà quên tiến độ ghi trong chủ trương và quyết định cho thuê đất, vốn thường chặt hơn.
Đổi cơ cấu sản phẩm giữa các giai đoạn mà không điều chỉnh. Ví dụ giả định: giai đoạn hai đổi từ nhà nghỉ sang căn hộ lưu trú để bán. Đây có thể là thay đổi mục tiêu, không chỉ là chuyện phân kỳ, và kéo theo nhiều thủ tục khác.
Câu hỏi thường gặp
Dự án đã phê duyệt không phân kỳ có thể bổ sung phân kỳ sau không?
Có thể, thông qua thủ tục điều chỉnh dự án. Việc bổ sung phân kỳ thường làm thay đổi tiến độ và có thể ảnh hưởng tiến độ đã cam kết trong chủ trương đầu tư hoặc quyết định cho thuê đất, nên cần xem xét cả các văn bản đó.
Mỗi giai đoạn có phải xin giấy phép xây dựng riêng không?
Thường giấy phép xây dựng được cấp cho công trình hoặc nhóm công trình theo hồ sơ thiết kế. Nếu giai đoạn một chỉ xây một số công trình, giấy phép cấp cho các công trình đó; giai đoạn sau xin tiếp. Một số trường hợp được miễn giấy phép theo quy định, cần đối chiếu.
Có thể giao mỗi dự án thành phần cho một chủ đầu tư khác nhau không?
Pháp luật cho phép trong một số trường hợp, ví dụ phần hạ tầng kỹ thuật do một đơn vị làm, phần công trình kinh doanh do đơn vị khác. Việc này phải được xác định trong chủ trương hoặc quyết định đầu tư và phù hợp quy định về đất đai, đầu tư.
Báo cáo ĐTM có thể làm cho từng giai đoạn không?
Nguyên tắc là đánh giá tác động của toàn dự án theo quy mô cuối cùng. Báo cáo có thể trình bày tác động theo từng giai đoạn, nhưng không nên tách thành nhiều báo cáo cho các phần của cùng một dự án nhằm giảm mức yêu cầu. Cơ quan thẩm định có quyền yêu cầu đánh giá tổng thể.
Giai đoạn sau không làm nữa thì xử lý thế nào?
Chủ đầu tư nên điều chỉnh dự án để giảm quy mô, đồng thời xử lý các văn bản liên quan như chủ trương, đất đai, môi trường. Để đất của giai đoạn sau bỏ trống mà không điều chỉnh có thể dẫn tới bị thu hồi đất và nghĩa vụ tài chính phát sinh.
Tổng mức đầu tư từng giai đoạn có được chuyển qua lại không?
Trong phạm vi tổng mức đã duyệt và nếu quyết định đầu tư cho phép, người quyết định đầu tư có thể điều chỉnh phân bổ giữa các giai đoạn. Nếu việc chuyển làm vượt tổng mức hoặc thay đổi quy mô, phải làm thủ tục điều chỉnh dự án.