Dự án đầu tư công chỉ được điều chỉnh trong những trường hợp luật cho phép, như thiên tai, sự cố, biến động giá vượt dự phòng, quy hoạch thay đổi, hoặc yêu cầu khách quan làm thay đổi mục tiêu, quy mô; điều chỉnh vượt khuôn khổ chủ trương thì phải điều chỉnh chủ trương trước, rồi mới điều chỉnh quyết định đầu tư. Cấp duyệt điều chỉnh về nguyên tắc là cấp đã duyệt nội dung bị thay đổi.
Điều chỉnh dự án là chỗ phát sinh nhiều tranh chấp nhất giữa chủ đầu tư và nhà thầu, vì khối lượng ngoài hiện trường thay đổi nhanh hơn giấy tờ. Bài này giải thích logic điều chỉnh ở mức nguyên lý, phân biệt các tầng điều chỉnh và nêu những việc mỗi bên nên làm để không bị kẹt. Căn cứ chi tiết cần đối chiếu Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng và văn bản hướng dẫn đang có hiệu lực.
Ba tầng điều chỉnh: chủ trương, dự án, hợp đồng
Thay đổi trong một dự án đầu tư công có thể chạm vào ba tầng văn bản khác nhau. Tầng trên cùng là chủ trương đầu tư: mục tiêu, địa điểm, quy mô chính, tổng vốn dự kiến. Tầng giữa là quyết định đầu tư: quy mô chi tiết, tổng mức đầu tư, tiến độ, cơ cấu nguồn vốn, chủ đầu tư. Tầng dưới là thiết kế, dự toán và hợp đồng với từng nhà thầu.
Nguyên tắc chung là thay đổi ở tầng nào thì xử lý ở tầng đó, và không được dùng tầng dưới để "lách" tầng trên. Ví dụ: phát sinh khối lượng trong một gói thầu mà vẫn nằm trong tổng mức đầu tư và không đổi quy mô dự án thì có thể xử lý bằng điều chỉnh dự toán, hợp đồng theo thẩm quyền. Còn nếu cộng dồn các phát sinh làm tổng mức đầu tư vượt mức đã duyệt thì phải điều chỉnh dự án.
Câu hỏi đầu tiên khi có thay đổi vì vậy luôn là: thay đổi này chạm tới tầng nào. Trả lời sai câu này dẫn đến hai kiểu lỗi đối lập: hoặc làm thủ tục quá nặng cho một việc nhỏ, mất nhiều tháng; hoặc xử lý quá nhẹ cho một việc lớn, sau đó bị kiểm toán, thanh tra kết luận sai thẩm quyền.
Trường hợp thường gặp và nơi xử lý
Bảng dưới gom các tình huống hay gặp ở dự án nhỏ và vừa. Đây là nguyên lý định hướng; trường hợp cụ thể cần căn cứ quy định hiện hành và ý kiến cơ quan thẩm định.
| Tình huống | Tầng bị chạm | Xử lý ở đâu (nguyên lý) |
|---|---|---|
| Đổi địa điểm hoặc mục tiêu dự án | Chủ trương | Cấp quyết định chủ trương, sau đó điều chỉnh quyết định đầu tư |
| Tổng mức đầu tư vượt tổng vốn trong chủ trương | Chủ trương | Điều chỉnh chủ trương trước, kèm thẩm định lại nguồn vốn |
| Tổng mức đầu tư tăng nhưng vẫn trong tổng vốn chủ trương | Quyết định đầu tư | Người quyết định đầu tư, sau thẩm định điều chỉnh |
| Kéo dài thời gian thực hiện dự án | Quyết định đầu tư, kế hoạch vốn | Người quyết định đầu tư; kiểm cả giới hạn thời gian bố trí vốn |
| Thay đổi thiết kế không làm đổi quy mô, tổng mức | Thiết kế, dự toán | Người phê duyệt thiết kế – dự toán theo thẩm quyền |
| Khối lượng phát sinh trong một gói thầu | Hợp đồng | Chủ đầu tư theo điều khoản hợp đồng và quy định về điều chỉnh hợp đồng |
Nhiều tình huống chạm cùng lúc hai tầng. Một sự cố sạt lở làm phải thêm kè chắn vừa phát sinh khối lượng trong gói thầu, vừa có thể đẩy tổng mức đầu tư vượt mức duyệt. Khi đó bạn xử lý từ tầng cao nhất bị chạm, rồi đi xuống.
Những lý do điều chỉnh thường được chấp nhận
Thiên tai, sự cố, yếu tố bất khả kháng. Mưa lũ phá hỏng phần đã thi công, sạt lở làm thay đổi tuyến, sự cố địa chất phát hiện khi đào móng. Hồ sơ cần chứng minh được sự kiện và tác động của nó lên dự án bằng biên bản hiện trường, ảnh chụp, xác nhận của chính quyền địa phương.
Biến động giá vượt mức dự phòng. Khi giá vật liệu, nhân công tăng vượt dự phòng trượt giá đã tính trong tổng mức. Cần có số liệu chỉ số giá do cơ quan có thẩm quyền công bố, không dùng báo giá đơn lẻ của một cửa hàng.
Quy hoạch thay đổi. Quy hoạch mới được duyệt làm dự án phải đổi hướng tuyến, cao độ, quy mô. Phải có văn bản quy hoạch làm căn cứ.
Yêu cầu khách quan làm thay đổi mục tiêu, quy mô. Ví dụ giả định: trường học được duyệt hai tầng, nay số học sinh tăng do sáp nhập điểm trường nên cần ba tầng. Đây là thay đổi quy mô, thường chạm tới chủ trương nếu vượt khuôn khổ đã duyệt.
Dự án bị vướng mặt bằng kéo dài. Chậm bàn giao mặt bằng là lý do phổ biến để điều chỉnh tiến độ; hồ sơ cần chỉ ra được trách nhiệm, thời điểm và phần việc bị ảnh hưởng.
Trình tự điều chỉnh quyết định đầu tư
Khung trình tự dưới đây áp dụng cho điều chỉnh ở tầng quyết định đầu tư; nếu chạm chủ trương thì thêm vòng điều chỉnh chủ trương ở đầu.
- Chủ đầu tư tổng hợp các thay đổi, lập báo cáo đề xuất điều chỉnh nêu rõ lý do, nội dung, tác động đến tổng mức đầu tư, tiến độ, hiệu quả.
- Đối chiếu với chủ trương: nếu vượt khuôn khổ thì dừng lại làm hồ sơ điều chỉnh chủ trương, kèm thẩm định nguồn vốn.
- Lập báo cáo nghiên cứu khả thi điều chỉnh hoặc phần điều chỉnh của nó; trình cơ quan thẩm định theo pháp luật xây dựng nếu thay đổi chạm thiết kế cơ sở.
- Người quyết định đầu tư phê duyệt điều chỉnh dự án.
- Cập nhật kế hoạch vốn trung hạn và hằng năm nếu tổng mức hoặc tiến độ thay đổi.
- Điều chỉnh dự toán, kế hoạch lựa chọn nhà thầu và hợp đồng tương ứng.
Trong lúc chờ phê duyệt điều chỉnh, phần việc chạm vào nội dung đang xin điều chỉnh không có căn cứ để thanh toán. Nếu buộc phải làm ngay vì an toàn, như xử lý sạt lở khẩn cấp, cần có văn bản chỉ đạo của cấp có thẩm quyền và biên bản xác nhận khối lượng ngay tại thời điểm.
Điều chỉnh dự án nhìn từ phía nhà thầu
Nhà thầu thường là bên phát hiện thay đổi đầu tiên, và cũng là bên chịu thiệt nếu thay đổi không được hợp thức hoá. Việc đầu tiên khi gặp phát sinh là báo bằng văn bản cho chủ đầu tư và tư vấn giám sát, kèm biên bản hiện trường. Lời nói ở công trường, tin nhắn chỉ đạo "cứ làm đi" không thay được văn bản khi quyết toán.
Việc thứ hai là phân biệt phát sinh trong phạm vi hợp đồng và phát sinh ngoài phạm vi. Hợp đồng trọn gói, đơn giá cố định, đơn giá điều chỉnh xử lý phát sinh rất khác nhau; đọc lại điều khoản điều chỉnh hợp đồng trước khi đàm phán. Phần việc nằm ngoài phạm vi hợp đồng thường cần phụ lục hoặc hợp đồng mới, và phải nằm trong dự toán, tổng mức đã duyệt.
Việc thứ ba là kiên nhẫn với thứ tự. Chủ đầu tư không thể ký phụ lục cho phần việc làm tổng mức vượt mức duyệt trước khi dự án được điều chỉnh. Ép ký sớm chỉ tạo ra một văn bản dễ bị loại khi thẩm tra quyết toán. Khi số tiền lớn hoặc hai bên bất đồng về trách nhiệm, bạn nên hỏi luật sư trên AI Cố Vấn hoặc người làm nghề hợp đồng xây dựng trước khi ký bất cứ văn bản xác nhận nào.
Lỗi hay gặp khi điều chỉnh
Những lỗi sau đây xuất hiện lặp lại trong các kết luận kiểm toán, thanh tra về dự án đầu tư công ở mức nhỏ và vừa; hầu hết đến từ việc làm trước, hợp thức hoá sau.
- Thi công phần mở rộng quy mô trước khi có quyết định điều chỉnh, sau đó xin "duyệt bù".
- Điều chỉnh hợp đồng cho phát sinh làm vượt tổng mức đầu tư mà dự án chưa được điều chỉnh.
- Dùng biến động giá làm lý do nhưng không có chỉ số giá chính thức làm căn cứ.
- Kéo dài thời gian thực hiện hợp đồng nhưng quên kiểm thời gian thực hiện dự án và thời gian bố trí vốn.
- Điều chỉnh nhiều lần, mỗi lần một ít, cộng dồn làm thay đổi bản chất dự án mà không quay lại chủ trương.
- Biên bản hiện trường lập sau, ngày tháng không khớp nhật ký thi công.
Điểm chung của các lỗi này là khoảng cách giữa hiện trường và giấy tờ. Giữ khoảng cách đó ngắn nhất có thể là việc của cả chủ đầu tư, tư vấn giám sát và nhà thầu.
Điều chỉnh dự án và kế hoạch vốn: phần hay bị quên
Quyết định điều chỉnh dự án chỉ giải quyết chuyện được phép làm gì. Còn chuyện có tiền để làm hay không lại nằm ở kế hoạch vốn. Một dự án được duyệt tăng tổng mức đầu tư nhưng kế hoạch trung hạn không được điều chỉnh tương ứng thì phần tăng thêm vẫn chưa có nguồn, và các gói thầu liên quan vẫn chưa thể thanh toán đủ.
Vì vậy hồ sơ điều chỉnh nên đi kèm đề xuất cụ thể về nguồn vốn cho phần tăng: lấy từ dự phòng của dự án, điều chuyển từ dự án khác cùng cấp, bổ sung trong kế hoạch trung hạn hay đề nghị cấp trên hỗ trợ. Người thẩm định thường hỏi câu này trước khi xem đến chi tiết kỹ thuật.
Kéo dài thời gian thực hiện cũng có hệ quả về vốn. Dự án được gia hạn tiến độ nhưng đã chạm giới hạn thời gian bố trí vốn của nhóm dự án thì việc giao vốn năm cho phần còn lại có thể phải xin ý kiến cấp có thẩm quyền theo cơ chế riêng. Chủ đầu tư nên tính chuyện này cùng lúc với hồ sơ gia hạn, không để đến đợt lập kế hoạch năm sau mới phát hiện.
Với nhà thầu, khi nhận được quyết định điều chỉnh dự án, hãy hỏi tiếp quyết định điều chỉnh kế hoạch vốn. Có cả hai văn bản thì phụ lục hợp đồng ký sau đó mới thật sự có giá trị về dòng tiền.
Câu hỏi thường gặp
Tổng mức đầu tư tăng nhưng còn trong tổng vốn chủ trương thì có phải điều chỉnh chủ trương không?
Về nguyên tắc không phải điều chỉnh chủ trương nếu mục tiêu, địa điểm, quy mô chính vẫn trong khuôn khổ đã duyệt; người quyết định đầu tư phê duyệt điều chỉnh dự án sau thẩm định. Tuy vậy vẫn cần kiểm khả năng bố trí vốn cho phần tăng thêm trong kế hoạch trung hạn.
Dự án hết thời gian thực hiện mà chưa xong thì làm gì?
Chủ đầu tư phải lập hồ sơ điều chỉnh thời gian thực hiện dự án, nêu rõ lý do, phần việc còn lại và tiến độ mới, trình người quyết định đầu tư. Đồng thời kiểm giới hạn thời gian bố trí vốn theo nhóm dự án, vì dự án vượt giới hạn có thể gặp khó khi xin vốn năm tiếp theo.
Nhà thầu có được tự đề xuất điều chỉnh thiết kế không?
Nhà thầu có thể đề xuất bằng văn bản khi phát hiện thiết kế không phù hợp hiện trường hoặc có giải pháp tốt hơn. Quyết định điều chỉnh thuộc chủ đầu tư và người có thẩm quyền phê duyệt thiết kế; nhà thầu chỉ thi công theo thiết kế đã được duyệt điều chỉnh.
Biến động giá vật liệu có phải lúc nào cũng được điều chỉnh hợp đồng không?
Không. Việc điều chỉnh giá phụ thuộc loại hợp đồng và điều khoản đã ký. Hợp đồng trọn gói thường không điều chỉnh giá trừ trường hợp được quy định; hợp đồng đơn giá điều chỉnh có công thức riêng. Biến động vượt dự phòng của cả dự án mới là căn cứ điều chỉnh tổng mức đầu tư.
Đang chờ điều chỉnh dự án thì nhà thầu có nên dừng thi công không?
Nhà thầu nên tiếp tục phần việc không bị ảnh hưởng và tạm dừng phần chạm vào nội dung đang xin điều chỉnh, trừ khi có văn bản chỉ đạo của chủ đầu tư vì lý do an toàn. Việc dừng hay tiếp tục nên có văn bản để làm căn cứ tính thời gian và chi phí sau này.
Ai chịu chi phí lập hồ sơ điều chỉnh dự án?
Chi phí lập và thẩm định hồ sơ điều chỉnh thường tính vào chi phí của dự án nếu điều chỉnh vì lý do khách quan. Nếu điều chỉnh do lỗi của tư vấn hay nhà thầu, chi phí có thể được xác định theo trách nhiệm trong hợp đồng với bên có lỗi.