Dự án PPP sau khi có quyết định chủ trương phải lập báo cáo nghiên cứu khả thi, được hội đồng hoặc đơn vị thẩm định theo phân cấp thẩm định, rồi cơ quan có thẩm quyền ra quyết định phê duyệt dự án; chỉ khi đó mới tổ chức lựa chọn nhà đầu tư. Quyết định phê duyệt là văn bản khoá các thông số chính mà nhà đầu tư sẽ chào thầu: quy mô, tổng mức đầu tư, loại hợp đồng, phần vốn nhà nước nếu có, phương án tài chính sơ bộ và thời hạn hợp đồng.
Bài này đi vào chặng phê duyệt dự án PPP, dành cho đơn vị tư vấn chuẩn bị dự án, cán bộ sở ngành tham gia thẩm định và nhà đầu tư muốn đọc đúng hồ sơ trước khi tham gia. Phần khái niệm PPP, các loại hợp đồng hay phương pháp so sánh giá trị đồng tiền là chủ đề khác. Luật PPP đã được sửa đổi nhiều lần từ năm 2020 đến nay, mở rộng lĩnh vực và điều chỉnh thẩm quyền; số hiệu, ngưỡng cụ thể cần đối chiếu bản hiện hành.
Vị trí của chặng phê duyệt trong vòng đời dự án PPP
Một dự án PPP đi qua bốn chặng lớn do phía nhà nước dẫn dắt: quyết định chủ trương đầu tư, phê duyệt dự án, lựa chọn nhà đầu tư, ký và quản lý hợp đồng. Chủ trương trả lời câu hỏi có nên làm theo phương thức PPP hay không. Phê duyệt dự án trả lời câu hỏi làm cụ thể ra sao để đem ra mời nhà đầu tư.
Khác với dự án đầu tư công, ở đây nhà nước không tự bỏ toàn bộ vốn, nên báo cáo nghiên cứu khả thi phải chứng minh thêm một điều: dự án hấp dẫn được nhà đầu tư tư nhân với mức giá, phí mà người dân chấp nhận được, hoặc với khoản thanh toán từ ngân sách mà nhà nước cân đối được. Một báo cáo kỹ thuật tốt nhưng phương án tài chính không thuyết phục thì lựa chọn nhà đầu tư sẽ thất bại.
Vì vậy chặng phê duyệt là nơi cân bằng giữa hai đầu: lợi ích công cộng và sức hút đầu tư. Những gì không được làm rõ ở chặng này sẽ trở thành điểm đàm phán kéo dài khi ký hợp đồng, hoặc tệ hơn, thành điểm tái đàm phán khi dự án đã vận hành.
Báo cáo nghiên cứu khả thi dự án PPP gồm những phần nào
Bố cục dưới đây là khung nội dung thường có; mẫu chi tiết theo nghị định, thông tư hướng dẫn hiện hành.
| Phần | Nội dung chính | Người thẩm định thường hỏi gì |
|---|---|---|
| Sự cần thiết và mục tiêu | Nhu cầu, hiện trạng, phù hợp quy hoạch, lý do chọn PPP | Có còn phù hợp chủ trương đã duyệt không |
| Quy mô, địa điểm, giải pháp kỹ thuật | Phương án thiết kế cơ sở, công suất, diện tích đất | Thiết kế cơ sở đã được thẩm định theo pháp luật xây dựng chưa |
| Tổng mức đầu tư và cơ cấu nguồn vốn | Vốn chủ sở hữu, vốn vay, phần vốn nhà nước nếu có | Phần vốn nhà nước có nằm trong giới hạn và đã được cân đối chưa |
| Phương án tài chính sơ bộ | Doanh thu dự kiến, giá, phí, thời hạn thu hồi vốn | Giả định lưu lượng, nhu cầu có căn cứ không |
| Loại hợp đồng và cơ chế chia sẻ rủi ro | Loại hợp đồng dự kiến, các cam kết của nhà nước | Cam kết của nhà nước có vượt khuôn khổ luật không |
| Đất đai, môi trường, xã hội | Nhu cầu đất, bồi thường, tái định cư, tác động môi trường | Thủ tục môi trường đã thực hiện đến đâu |
| Tổ chức thực hiện | Lịch trình lựa chọn nhà đầu tư, ký hợp đồng, xây dựng | Tiến độ có thực tế với khối lượng thủ tục còn lại không |
Phần môi trường thường bị đẩy sang "giai đoạn sau". Thực tế, nếu dự án thuộc diện phải đánh giá tác động môi trường, kết quả thẩm định báo cáo đó có thể làm thay đổi quy mô hoặc giải pháp kỹ thuật; tốt nhất là đi song song và khớp nhau trước khi phê duyệt dự án.
Ai thẩm định, ai phê duyệt: nguyên lý phân cấp
Hội đồng thẩm định theo cấp dự án. Dự án quy mô lớn có hội đồng thẩm định nhà nước hoặc liên ngành; dự án thuộc tỉnh có hội đồng hoặc đơn vị do Uỷ ban nhân dân tỉnh thành lập, giao. Thành phần gồm đại diện các sở, ngành tài chính, xây dựng, nông nghiệp và môi trường cùng ngành quản lý lĩnh vực.
Cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Là bộ, cơ quan trung ương hoặc Uỷ ban nhân dân tỉnh tuỳ dự án; người ký quyết định phê duyệt là người đứng đầu hoặc người được phân cấp, uỷ quyền.
Đơn vị chuẩn bị dự án. Do cơ quan có thẩm quyền giao, có thể thuê tư vấn lập báo cáo; với dự án do nhà đầu tư đề xuất, nhà đầu tư lập báo cáo và cơ quan nhà nước tổ chức thẩm định.
Cơ quan tài chính. Ở tỉnh là Sở Tài chính, đảm nhận việc của Sở Kế hoạch và Đầu tư trước đây về đầu tư và PPP; thẩm định phần vốn nhà nước, khả năng cân đối và các cam kết tài chính.
Ý kiến các bộ, ngành chuyên ngành. Với dự án có yếu tố đặc thù như quốc phòng, an ninh, di tích, rừng, cần ý kiến của cơ quan quản lý tương ứng trước khi kết luận thẩm định.
Quyết định phê duyệt dự án PPP ghi những gì và vì sao quan trọng
Quyết định phê duyệt dự án là văn bản nền cho hồ sơ mời thầu lựa chọn nhà đầu tư. Nội dung thường gồm tên dự án, cơ quan có thẩm quyền, mục tiêu, quy mô, địa điểm, nhu cầu sử dụng đất, tổng mức đầu tư, cơ cấu nguồn vốn, phương án tài chính sơ bộ với mức giá, phí dự kiến, loại hợp đồng, thời hạn hợp đồng, các ưu đãi và bảo đảm đầu tư, và cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu nếu dự án thuộc diện áp dụng.
Với nhà đầu tư, các thông số này là khung để chào thầu. Đề xuất vượt khung, ví dụ đòi giá phí cao hơn mức trần hay thời hạn dài hơn, thường không được chấp nhận trong lựa chọn nhà đầu tư. Muốn thay đổi khung thì phải điều chỉnh quyết định phê duyệt, một thủ tục mất nhiều thời gian.
Với người dân và người sử dụng dịch vụ, quyết định phê duyệt cho biết mức giá, phí dự kiến và thời gian dự án được khai thác. Đây là thông tin có ý nghĩa thực tế: một con đường thu phí hay nhà máy nước sạch theo PPP sẽ ảnh hưởng tới chi phí sinh hoạt của cả vùng trong nhiều năm.
Trình tự từ báo cáo nghiên cứu khả thi đến quyết định phê duyệt
Khung trình tự dưới đây là nguyên lý chung; từng bước có thời hạn và mẫu biểu riêng theo văn bản hiện hành.
- Đơn vị chuẩn bị dự án lập báo cáo nghiên cứu khả thi trên cơ sở chủ trương đã duyệt; thiết kế cơ sở được thẩm định theo pháp luật xây dựng nếu dự án có xây dựng.
- Thực hiện song song các thủ tục môi trường, đất đai cần có trước phê duyệt theo quy định.
- Gửi hồ sơ đến hội đồng hoặc đơn vị thẩm định; hội đồng lấy ý kiến các cơ quan liên quan, có thể thuê tư vấn thẩm tra.
- Đơn vị chuẩn bị giải trình, hoàn thiện báo cáo theo kết luận thẩm định.
- Cơ quan có thẩm quyền ban hành quyết định phê duyệt dự án.
- Công bố thông tin dự án theo quy định, chuẩn bị hồ sơ mời thầu lựa chọn nhà đầu tư.
Nếu báo cáo nghiên cứu khả thi làm thay đổi những nội dung đã ghi trong chủ trương ở mức vượt khuôn khổ cho phép, phải điều chỉnh chủ trương trước. Đây là điểm giống với dự án đầu tư công và là nguồn chậm trễ phổ biến.
Những chỗ hay làm hồ sơ phê duyệt dự án PPP bị kéo dài
Danh sách dưới đây là các điểm vướng hay gặp; phần lớn có thể xử lý sớm nếu đơn vị chuẩn bị dự án làm việc với các sở ngay từ đầu.
- Giả định nhu cầu, lưu lượng lạc quan, không có khảo sát độc lập làm căn cứ, bị hội đồng yêu cầu làm lại phần tài chính.
- Phần vốn nhà nước đề xuất nhưng chưa được cân đối trong kế hoạch đầu tư công.
- Nhu cầu đất lớn nhưng chưa rõ phương án bồi thường, tái định cư và nguồn tiền cho phần đó.
- Thủ tục môi trường chưa xong, quy mô có thể thay đổi sau thẩm định môi trường.
- Cam kết của nhà nước trong dự thảo vượt khuôn khổ luật, như bảo đảm doanh thu không có căn cứ.
- Thay đổi chủ trương ngầm qua báo cáo khả thi mà không làm thủ tục điều chỉnh chủ trương.
Mỗi điểm vướng kể trên đều có thể làm hội đồng thẩm định trả hồ sơ hoặc yêu cầu bổ sung nhiều vòng. Một buổi làm việc sơ bộ với Sở Tài chính và sở chuyên ngành trước khi nộp chính thức thường tiết kiệm được nhiều tháng.
Người dân và doanh nghiệp bị ảnh hưởng tiếp cận thông tin dự án PPP thế nào
Dự án PPP thường gắn với giá, phí mà người dân trả trực tiếp trong nhiều năm, và với đất đai của những hộ trong phạm vi dự án. Vì vậy thông tin ở chặng phê duyệt có ý nghĩa thực tế với họ hơn nhiều so với một dự án đầu tư công thông thường. Những gì được công bố theo quy định, như quyết định chủ trương, quyết định phê duyệt dự án, thông tin lựa chọn nhà đầu tư, là nguồn chính thức đầu tiên nên tra.
Với hộ dân có đất trong phạm vi dự án, thông tin quan trọng nhất là nhu cầu sử dụng đất và phương án bồi thường, tái định cư. Phần này đi theo thủ tục đất đai riêng, có lấy ý kiến người dân theo Luật Đất đai, không chỉ nằm trong hồ sơ PPP. Bạn có thể hỏi tại Uỷ ban nhân dân xã nơi có đất hoặc tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường được giao.
Với doanh nghiệp đang hoạt động cùng lĩnh vực, ví dụ đang khai thác một bến xe hay một nhà máy nước nhỏ trong vùng, quyết định phê duyệt cho biết dự án mới có ảnh hưởng đến thị trường của mình không. Doanh nghiệp có thể gửi ý kiến bằng văn bản đến cơ quan có thẩm quyền trong quá trình chuẩn bị, hoặc tham gia lựa chọn nhà đầu tư nếu đủ năng lực.
Câu hỏi thường gặp
Dự án PPP có phải thẩm định thiết kế cơ sở như dự án đầu tư công không?
Dự án PPP có cấu phần xây dựng thì thiết kế cơ sở được thẩm định theo pháp luật về xây dựng, như các dự án khác. Kết quả thẩm định thiết kế cơ sở là một đầu vào của hồ sơ thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi dự án PPP.
Quyết định phê duyệt dự án PPP có công khai không?
Thông tin về dự án PPP như chủ trương, quyết định phê duyệt và kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư thuộc diện công bố theo quy định, thường trên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia và trang thông tin của cơ quan có thẩm quyền. Nhà đầu tư và người dân có thể tra ở đó.
Nhà đầu tư có được đề xuất giá phí cao hơn mức trong quyết định phê duyệt không?
Về nguyên tắc, mức giá, phí trong quyết định phê duyệt là khung để chào thầu; đề xuất vượt khung thường không được chấp nhận. Muốn thay đổi khung phải điều chỉnh quyết định phê duyệt dự án theo thủ tục, không thể tự thoả thuận trong lúc lựa chọn nhà đầu tư.
Phần vốn nhà nước trong dự án PPP được dùng vào việc gì?
Tuỳ quy định hiện hành, phần vốn nhà nước có thể dùng để hỗ trợ xây dựng công trình, chi trả bồi thường, giải phóng mặt bằng, xây dựng hạ tầng phụ trợ hoặc thanh toán cho nhà đầu tư với một số loại hợp đồng. Giới hạn tỷ lệ và điều kiện sử dụng cần tra theo luật và nghị định đang có hiệu lực.
Ai thuê tư vấn lập báo cáo nghiên cứu khả thi dự án PPP?
Với dự án do cơ quan nhà nước đề xuất, đơn vị được giao chuẩn bị dự án thuê tư vấn bằng nguồn chi phí chuẩn bị dự án. Với dự án do nhà đầu tư đề xuất, nhà đầu tư tự lập báo cáo và chịu chi phí theo quy định, cơ quan nhà nước tổ chức thẩm định.
Quyết định phê duyệt dự án PPP có thể điều chỉnh không?
Có thể điều chỉnh khi có lý do theo quy định như thay đổi quy hoạch, biến động lớn về chi phí, yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền. Nếu điều chỉnh vượt khuôn khổ chủ trương thì phải điều chỉnh chủ trương trước. Sau khi đã ký hợp đồng, việc điều chỉnh còn chịu ràng buộc của hợp đồng.